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??存量閑置土地的有效盤活正成為優(yōu)化資源配置、穩(wěn)定樓市的重要抓手之一。

??9月11日，《國務(wù)院關(guān)于全國部分地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)實施方案的批復(fù)》正式發(fā)布，明確在北京城市副中心、蘇南重點(diǎn)城市、杭甬溫、合肥都市圈、福廈泉、鄭州市、長株潭、粵港澳大灣區(qū)內(nèi)地九市、重慶市、成都市等10個要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)，預(yù)計2027年完成試點(diǎn)任務(wù)。

??“土地作為重要的生產(chǎn)要素，在支撐和保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，發(fā)揮著重要作用?！痹谠圏c(diǎn)部署會議上，自然資源部自然資源開發(fā)利用司司長孔維東表示，此次試點(diǎn)其中一項重要任務(wù)就是在原有工作基礎(chǔ)上繼續(xù)深化實踐探索，不斷提高土地要素市場化配置水平。

??從試點(diǎn)內(nèi)容來看，部分試點(diǎn)地區(qū)的探索內(nèi)容主要包括三個方面，分別是深化土地管理制度改革、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)、盤活存量土地和低效用地再開發(fā)。

??其中，在盤活存量土地和低效用地再開發(fā)方面，自然資源部將細(xì)化完善低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，推動城鎮(zhèn)低效用地騰退和主動退出；推進(jìn)國有企事業(yè)單位存量土地的盤活利用，鼓勵經(jīng)營主體通過建設(shè)用地整理等方式促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)；探索地上地下空間綜合利用和分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)；鼓勵采取市場化方式盤活存量閑置土地，進(jìn)一步提高土地節(jié)約集約利用水平。

??“目前，國家層面已出臺一系列配套支持政策，在低效用地開發(fā)再利用的規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整、用地功能轉(zhuǎn)換、土地分宗管理、開竣工時間優(yōu)化、再轉(zhuǎn)讓平臺搭建等方面給予政策傾斜，為市場化盤活閑置土地提供了制度保障?！睆V東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉分析表示。

??多地試點(diǎn)先行

??此次確定的10個要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)地區(qū)均為發(fā)展基礎(chǔ)好、經(jīng)濟(jì)支撐力強(qiáng)的城市群或中心城市，基于各自資源稟賦與發(fā)展需求，這些地區(qū)在存量土地盤活方面因地制宜推出特色舉措，形成示范效應(yīng)。

??其中，北京城市副中心結(jié)合城市更新，推動以市場化方式盤活低效建設(shè)用地和閑置耕地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配等難題，挖掘閑置土地潛在價值，為城市發(fā)展釋放空間。

??與北京城市副中心不同，蘇南重點(diǎn)城市提出完善城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過產(chǎn)業(yè)更新、綜合整治等多種模式盤活存量低效用地，助力老舊產(chǎn)業(yè)園區(qū)煥新、提升土地利用價值。

??杭甬溫地區(qū)的探索則聚焦工業(yè)領(lǐng)域與老城區(qū)兩大重點(diǎn)。該地區(qū)工業(yè)用地在城市土地中占比較大，若能對工業(yè)領(lǐng)域低效用地進(jìn)行全域治理，將極大地提升土地的利用效率；而老城區(qū)政策體系的完善，能夠鼓勵更多主體參與到老城區(qū)土地盤活中來。

??鄭州市全面推進(jìn)開發(fā)區(qū)低效用地認(rèn)定、處置工作，探索推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地分類調(diào)查、認(rèn)定、評估和再開發(fā)工作。不僅會推進(jìn)國有企事業(yè)單位存量土地盤活利用，鼓勵經(jīng)營主體通過建設(shè)用地整理等方式促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，還將完善建設(shè)用地節(jié)約集約利用評估評價體系，推動用地評價結(jié)果與新增建設(shè)用地指標(biāo)和績效考核掛鉤，并完善在地上、地表和地下分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的配套政策，確保盤活工作落地見效。

??有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這是對癥下藥的做法，不同地區(qū)的低效用地形成原因各不相同，只有細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，才能精準(zhǔn)施策。

??事實上，此次10個區(qū)域試點(diǎn)的探索并非“從零開始”。自2023年9月起，自然資源部已在15個?。ㄊ校?4個城市（區(qū)、縣）部署低效用地再開發(fā)試點(diǎn)，主要圍繞規(guī)劃統(tǒng)籌、收儲支撐、政策激勵、基礎(chǔ)保障4個方面探索創(chuàng)新政策舉措，完善激勵約束機(jī)制，有效盤活存量土地和推動低效用地再開發(fā)。試點(diǎn)城市開展了生動的實踐探索，涌現(xiàn)出兩批典型案例。在此基礎(chǔ)上，此次10個試點(diǎn)地區(qū)的進(jìn)一步探索，將為全國范圍內(nèi)存量土地市場化盤活提供更多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。

??政策密集發(fā)力

??存量閑置土地的市場化盤活，離不開頂層政策的系統(tǒng)性支撐。

??2024年以來，自然資源部、央行、國家發(fā)改委等多部門協(xié)同聯(lián)動，出臺一系列政策，搭建起了市場化盤活的制度框架。

??2024年6月，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等部委創(chuàng)新出臺關(guān)于促進(jìn)閑置存量土地高效利用的18條政策措施，其中在土地二級市場流通領(lǐng)域構(gòu)建了多維度的市場化處置體系：包括推進(jìn)房地產(chǎn)用地“帶押過戶”、配合司法及破產(chǎn)處置、優(yōu)化分割開發(fā)程序、支持合作開發(fā)等，這些舉措都體現(xiàn)了市場化方式的運(yùn)用。

??時隔3個月，金融端的支持又及時跟進(jìn)。2024年9月，中國人民銀行行長潘功勝在國新辦新聞發(fā)布會上介紹了五項房地產(chǎn)金融新政策，第五項政策就是支持收購房企存量土地。在將部分地方政府專項債券用于土地儲備的基礎(chǔ)上，研究允許政策性銀行、商業(yè)銀行貸款支持有條件的企業(yè)市場化收購房企土地，盤活存量用地，緩解房企資金壓力。在必要的時候，也可以由中國人民銀行提供再貸款支持。

??同年11月，政策進(jìn)一步向 “落地執(zhí)行” 細(xì)化。自然資源部發(fā)文要求各地積極運(yùn)用地方政府專項債券資金加大收回收購存量閑置土地力度，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。這一過程中，也強(qiáng)調(diào)優(yōu)先收回收購企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動工的住宅用地和商服用地，通過政策引導(dǎo)，吸引市場主體參與土地盤活工作，側(cè)面鼓勵了市場化方式盤活存量閑置土地。

??從更宏觀的政策層面來看，市場化盤活的制度基礎(chǔ)正不斷夯實。

??2020 年，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》發(fā)布以來，要素市場化改革持續(xù)前行、配套政策日益完善。

??2024年7月，黨的二十屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，進(jìn)一步要求“完善要素市場制度和規(guī)則”“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，加快發(fā)展建設(shè)用地二級市場，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”，為國企盤活存量土地資產(chǎn)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

??2025年5月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動的意見》提出，在保障公共利益前提下擴(kuò)大國有土地土地使用權(quán)人自主更新權(quán)限，允許以轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營等方式盤活低效用地，同步優(yōu)化地價計收規(guī)則、推進(jìn)建設(shè)用地立體分層確權(quán)、完善不動產(chǎn)登記制度。

??從宏觀指引到微觀舉措，從土地管理到金融支持，這一系列政策為市場化盤活存量閑置土地搭建了制度框架，鼓勵社會資本、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗參與到存量土地盤活工作中來。

??政策落地的成效也正逐步顯現(xiàn)。據(jù)中指研究院監(jiān)測，截至2025年8月末，26個省市已公示的擬使用專項債收購閑置存量土地總金額超6100億元，專項債實際發(fā)行約1752億元，為存量土地盤活提供了堅實資金支撐。自然資源部9月10日披露的數(shù)據(jù)更直觀展現(xiàn)了改革成果：“十四五”以來，已累計處置閑置土地面積500多萬畝，完成低效用地再開發(fā)171萬畝。其中，上海、江蘇、浙江等地存量土地供應(yīng)已經(jīng)占比過半。

??仍面臨多重梗阻

??盡管政策支持力度大，地方與企業(yè)探索積極，但存量閑置土地盤活仍面臨多重現(xiàn)實梗阻。

??在李宇嘉看來，當(dāng)前閑置土地盤活主要存在五大難點(diǎn)：一是市場預(yù)期問題，土地價格穩(wěn)定但房價下跌可能影響接盤主體積極性，導(dǎo)致后續(xù)貨值與資金平衡困難；二是債務(wù)與司法糾紛，開發(fā)商債務(wù)債權(quán)關(guān)系復(fù)雜，存在司法糾紛，增加了盤活難度；三是價格協(xié)商難題，部分開發(fā)商寄望政府救市，對土地回收價格預(yù)期過高，難以達(dá)成一致；四是配套不完善，部分地塊市政配套不到位，不具備再開發(fā)條件；五是區(qū)域去化壓力，部分區(qū)域不動產(chǎn)供給過剩，去化難度高，限制盤活空間。

??不過，針對這些差異化難題，各地也逐漸探索出了“一項目一策”的創(chuàng)新解決方案。

??如針對產(chǎn)權(quán)不清、邊界模糊、歷史遺留問題等情況，以金華市某工業(yè)項目為例，改造前340余畝用地竟然分屬7個主體，包含1家國企、5家民企和一個村集體，且各主體廠房均用于出租，承租戶達(dá)100余家，導(dǎo)致不同產(chǎn)權(quán)主體的訴求難以統(tǒng)一，極大阻礙了低效土地盤活的進(jìn)程。

??為了平衡各方利益訴求，項目創(chuàng)新采用“政企村聯(lián)動”模式，即國企牽頭，民企和村集體共同參與，聯(lián)合改造。首先，通過土地規(guī)整置換的方式，將分散的零星用地進(jìn)行整合，確保土地的完整性和利用效率；其次，采取 “一類一策”方式，重構(gòu)國企、民企及村集體產(chǎn)權(quán)，確保各方利益得到合理安置；再次，先行開展片區(qū)整體規(guī)劃工作，并聯(lián)動國有企業(yè)、民營企業(yè)及村集體等多元主體共同參與，以此保障各功能區(qū)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同互補(bǔ)發(fā)展。根據(jù)項目產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，引導(dǎo)工業(yè)上樓，推進(jìn)地上地下空間高效利用。

??還有，如針對現(xiàn)狀功能與城市新規(guī)劃定位不匹配等問題，蘇州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)給出了轉(zhuǎn)型答案。該園區(qū)原本是用于儲存五金交電集團(tuán)的物資，然而隨著電商時代來臨和城市商貿(mào)功能轉(zhuǎn)型，倉儲功能逐步衰敗，亟須重新盤活。于是，項目基于存量建筑活化利用5年過渡期政策，啟動地塊改造建設(shè)，打造文化創(chuàng)意園，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。同時基于長久發(fā)展考慮，項目方還于次年申請推進(jìn)地塊自主更新，經(jīng)政府批準(zhǔn)同意并補(bǔ)繳地價后，土地用途由倉儲用地調(diào)整為商業(yè)用地，成為蘇州市首個完成“工改商”的低效用地再開發(fā)試點(diǎn)項目。

??針對財政資金支持有限，社會資本對其投資積極性不高，導(dǎo)致資金短缺問題突出等情況，漳州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)項目創(chuàng)建了“基金+產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”模式，通過引入社會資本注資、地方國企墊資、產(chǎn)業(yè)社區(qū)引資、入駐企業(yè)投資、設(shè)立基金融資等方式有效保障項目改造資金。同時，利用已建成的廠房，經(jīng)主管部門審批后，設(shè)置合理的租售比，確保資金能及時回籠，租金可保障園區(qū)運(yùn)營，從而實現(xiàn)資產(chǎn)凈增、收入遞增、效益倍增。

??福州市某福利院項目則采取財政統(tǒng)籌和地方政府發(fā)行專項債方式，為項目開展提供資金保障。其中福州市社會福利院改造由市財政全額出資；福州市社會養(yǎng)老中心項目則采用 “投建運(yùn)一體化” 模式，由福州城投運(yùn)營服務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)，資金由企業(yè)自籌1.95億元與專項債4.55億元構(gòu)成。

??對于當(dāng)前我國存量閑置土地盤活適配的市場化模式方面，李宇嘉認(rèn)為，存量土地盤活不存在 “一刀切” 的普適模式，核心在于堅持 “一項目一策”，首先需精準(zhǔn)診斷低效用地的成因，明確是規(guī)劃指標(biāo)不合理或滯后、基礎(chǔ)設(shè)施與公共配套不足，還是區(qū)域同類用地供給過剩、市場競爭飽和，抑或是市場主體自身經(jīng)營能力不足導(dǎo)致土地閑置。在市場化盤活框架下，關(guān)鍵要通過規(guī)劃指標(biāo)動態(tài)調(diào)整、補(bǔ)齊公共配套短板等針對性舉措，充分激發(fā)原土地使用權(quán)人及其他潛在市場主體的參與意愿，讓各類主體從“要我盤活”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙P活”，切實提升盤活工作的主動性與有效性。

??為此，李宇嘉建議，可通過授權(quán)經(jīng)營或作價入股推動國企與市場化主體合作，結(jié)合職住平衡、站城一體趨勢推進(jìn)土地綜合開發(fā)，為有開發(fā)能力的主體調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)、補(bǔ)齊公共配套，支持無開發(fā)能力的主體在二級市場轉(zhuǎn)讓或引入新主體，同時針對政府原因?qū)е碌拈e置，通過協(xié)商收回、協(xié)議置換、規(guī)劃補(bǔ)償?shù)确绞浇鉀Q。

??綜合來看，我國市場化盤活閑置土地正進(jìn)入加速期。